کارآمدی و ناکارآمدی دولت

گفت و گویی داشتم با دوستان تجارت فردا که در شمارۀ 324 منتشر شد.

کارآمدی دولت‌ها به طور کلی و دولت ایران به طور خاص را با چه ملاک‌هایی می‌توان ارزیابی کرد؟ آیا ملاک را باید مقایسه وضعیت گذشته و حال در نظر گرفت، یا ظرفیت‌های بالقوه هر کشور، یا جایگاه آن در مقایسه با سایر کشورها؟

در بررسی عملکرد اقتصادی هر دولت، نخستین شاخصی که مورد توجه قرار می‌گیرد تولید ناخالص داخلی و رشد اقتصادی است. علاوه بر آن، شاخص‌های کلانی همچون نرخ تورم، نرخ سرمایه‌گذاری، نرخ بیکاری (یا ایجاد شغل) نیز مهم‌اند و شاخص‌های بخشی هم برای بررسی عملکرد دولت در هر یک از بخش‌ها قابل بررسی هستند؛ مثلاً نرخ تحصیلات، شاخص‌های بهداشت و درمان، شاخص‌های فقر و نابرابری و… بنابراین کارآمدی و ناکارآمدی در قالب مجموعه‌ای از شاخص‌ها بررسی می‌شود و یک متغیر دوگانه صفر و یکی نیست. ممکن است دولتی در حوزه کشاورزی خوب عمل کرده باشد و در زمینه صنعت بد.

هنگام ارزیابی طبعاً وضع کنونی را با گذشته مقایسه می‌کنیم و ظرفیت‌های بالقوه کشور یا وضعیت سایر کشورها را هم در نظر می‌آوریم، اما اگر بخواهیم ارزیابی مناسبی انجام دهیم، باید «روند کلی» را بررسی کنیم و به ویژه «تغییر جهت»ها را مورد توجه قرار دهیم. به عبارت دیگر، باید به روندی نگاه کنیم که جهت‌گیری را نشان دهد. این همان مقایسه گذشته و حال است که به صورت روندهای کوتاه‌مدت یا بلندمدت بررسی می‌شود. هرچند «ظرفیت بالقوه» به نظرم شاخص مبهمی است. من با اینکه بگوییم «ما نفت داریم و جوانانمان خلاق هستند، پس باید مثل سوئیس باشیم» موافق نیستم. ولی مقایسه با سایر کشورها بسیار مهم است. چون مثلاً اگر ما رشد اقتصادی سه‌درصدی داشته باشیم، هم جهت حرکتمان خوب است و هم رشد داریم، ولی وقتی متوسط کشورهای در حال توسعه رشد اقتصادی شش‌درصدی دارند، طبیعتاً در مقایسه با سایر کشورها عقب خواهیم ماند. در نتیجه، ترکیبی از همه اینها لازم است تا تصویر دقیق‌تر غیرصفر و یکی از کارآمدی و ناکارآمدی داشته باشیم.

نکته بسیار مهم درباره ارزیابی کارآمدی این است که سیاستمداران وقتی می‌خواهند نتایج فعالیت‌هایشان را گزارش کنند، ورودی را با خروجی اشتباه می‌گیرند. مثلاً می‌گویند 200 میلیارد تومان برای فلان کار اختصاص دادیم، ولی نمی‌گویند نتیجه خرج شدن این 200 میلیارد چه خواهد بود. و چون اختصاص دادن ساده‌تر از نتیجه گرفتن است، کارآمدی را با آن ارزیابی می‌کنند. کسی که در راس ساختار اجرایی کشور نشسته، باید بداند که هرگونه ادعای کارآمدی بر مبنای «بودجه اختصاص دادم» یا «دستور دادم» یا «باید این کار انجام شود» یا «فلان کمیته تشکیل شده تا فلان کار انجام شود» هیچ ربطی به کارآمدی ندارد.

ضمن اینکه درباره بسیاری از خروجی‌ها هم باید دقت بیشتری به خرج داد. مثلاً می‌گویند «بودجه اختصاص دادیم و فرودگاه ساختیم»، ولی نمی‌گویند این فرودگاه چه فایده‌ای برای اقتصاد داشته است. همین چند روز قبل در اخبار خواندم که بسیاری از فرودگاه‌های ایران نه‌تنها هیچ ربطی به ساختار حمل‌ونقلی منطقه ندارند، بلکه کاملاً غیراقتصادی هستند.

 از میان حدود 60 فرودگاه ایران، فقط فرودگاه‌های تهران و مشهد سودآوری دارند و مابقی زیان‌ده هستند.

دقیقاً. بسیاری از چیزهایی که در ظاهر خروجی قابل توجهی به نظر می‌رسند، وقتی با معیارهای اقتصادی ارزیابی شوند، نشانه بارز ناکارآمدی خواهند بود. واقعاً حاصل اختصاص حجم عظیمی از منابع مالی و ساخت ده‌ها فرودگاه غیراقتصادی در گوشه و کنار کشور چه بوده است؟

 فکر می‌کنید کارآمدی دولت‌های یازدهم و دوازدهم را با «کارهایی که کرد» بهتر می‌توان ارزیابی کرد یا با «کارهایی که نکرد»؟ با این نگاه، آیا دو دولت حسن روحانی را در مجموع «کارآمد» می‌دانید؟

برای بهبود دادن هر سیستمی باید برخی کارها را کرد و برخی کارها را نکرد. بدون این دو به هیچ وجه نمی‌توان کارنامه دولت را ارزیابی کرد. به عنوان مثال، زمانی که این دولت روی کار آمد، باید برای بهبود سیاست حمایت اجتماعی-اقتصادی وارد عمل می‌شد، اما انگیزه سیاسی لازم را برای هدفمندسازی واقعی یارانه نقدی نداشت و این کار را نکرد. در سمت مقابل، همین که وسوسه نشد که یارانه را زیاد کند، خوب بود.

درباره کارآمدی دولت آقای روحانی نمی‌توان به طور مطلق حرف زد. اوایل دولت یازدهم، حرف‌هایی از دولتمردان می‌شنیدیم که به نظر کارشناسی می‌آمد. مثلاً از بالا بودن تورم می‌گفتند و ریشه آن را در حجم پول معرفی می‌کردند و تاکید داشتند که حجم پول و هزینه‌های دولت باید کنترل شود. این حرف‌ها از نظر اقتصادی کاملاً درست بود. علاوه بر این، از وجود عدم تعادل‌های بزرگ در اقتصاد ایران (در زمینه یارانه‌ها، بودجه، بازار کار، فضای کسب‌وکار و…) سخن به میان می‌آمد. اینها دقیقاً کارهایی بود که باید انجام می‌شد و بعضی از آنها هم انجام شد. به عنوان مثال تورم به خوبی کنترل و تک‌رقمی شد. اما باید کارهای دیگری نیز انجام می‌شد -که با توجه به پشتوانه اجتماعی موجود قابل انجام بود- ولی نشد؛ مثل اصلاح یارانه‌های انرژی.

با این حال، به نظر می‌رسد در دولت دوم آقای روحانی کارهایی را که نباید بکنند، می‌کنند و کارهایی را که باید بکنند نمی‌کنند. در این دوره نه‌تنها تصمیم‌گیری‌ها مغشوش شده، حتی زبان سخنرانی‌ها و اظهارنظرها هم زبان علمی و کارشناسی قابل فهم نیست. اشتباهی که در حوزه نرخ ارز رخ داد -و آن‌قدر بزرگ بود که تمام ابعاد اقتصاد را متاثر کرد- اظهرمن‌الشمس بود و همه می‌دانستند اشتباه است. همچنین بود درباره اعمال ممنوعیت‌های صادراتی -و اغتشاشی که در تجارت خارجی ایجاد کرد- یا احیای پیمان‌سپاری ارزی.

به هر حال، هم کارهایی که دولت کرد و هم کارهایی که نکرد، در وضع موجود دخیل بوده و نمی‌توان به طور مطلق دولت آقای روحانی را کارآمد یا ناکارآمد دانست؛ این دولت در برخی زمان‌ها کارهای مثبتی انجام داده و در برخی زمان‌ها هم کارهای منفی.

 از نظر شما به عنوان یک اقتصاددان، آیا مهم‌ترین چالش کارآمدی دولت روحانی در حوزه اقتصاد بوده است، یا مثلاً حوزه‌هایی مثل دیپلماسی یا سیاست داخلی را واجد نقشی پررنگ در کارنامه او می‌دانید؟ مصادیق کارآمدی و ناکارآمدی دولت در این حوزه‌ها کدام‌اند؟

واقعیت این است که سیاست، به ویژه چالشی که در حوزه تحریم‌ها داشتیم، اهمیت بیشتری نسبت به اقتصاد داشت. چراکه کل عرصه روابط بین‌المللی ما و از طریق آن اقتصاد ما را متاثر می‌کرد. بنابراین اولویتی که آقای روحانی در دوره اول به مذاکره با قدرت‌های جهانی و حل و فصل مساله هسته‌ای داد، کار درستی بود. مستقل از اینکه برجام بعداً به کجا انجامید، این پروژه به خوبی دنبال شد: یک تیم کارشناسی قوی که پشتوانه داخلی مناسبی داشت، به زبان کارشناسی آشنا بود و در عین حال می‌فهمید که «گرفتن همه چیز» توهم است و «باید چیزی داد تا چیزی گرفت»، مصالحه‌ای با قدرت‌های جهان کرد که تامین منافع کشور را به دنبال داشت. من متخصص سیاست خارجی نیستم، اما در هر حال به نظر می‌رسید کار کارشناسی انجام شده و روش درستی در پیش گرفته شده است.

بنابراین چالش اصلی در سیاست خارجی بود، ولی در اقتصاد هم چالش‌های بزرگی داشتیم. دولت در ابتدا در قبال آن چالش‌ها به زبان کارشناسی حرف می‌زد و به نظر می‌رسید با مساله‌شناسی در حال حرکت به سمت حل و فصل مسائل است. این رفتار در حوزه اقتصاد مصداق کارآمدی دولت به حساب می‌آمد. اما هرچه به پایان دولت اول آقای روحانی نزدیک شدیم، به تدریج از این روش فاصله گرفتند و حتی در حوزه دیپلماسی هم منفعلانه عمل کردند. وقتی در آمریکا انتخابات ریاست‌جمهوری برگزار می‌شد، بسیاری از کشورها-از چین و کشورهای اروپایی گرفته تا عربستان و اسرائیل- با پژوهشکده‌ها قرارداد بسته و مشغول تحقیق در این باره بودند که در قبال سناریوهای مختلف باید چه رفتاری در پیش بگیرند. نمونه مهم این کار عربستان بود که مقصد اولین سفر خارجی دونالد ترامپ به عنوان رئیس‌جمهور آمریکا شد. اینکه عربستان با وجود فجایع عظیمی که در یمن به بار آورده، هنوز پشتوانه آمریکا را از دست نداده، نشان می‌دهد که برنامه‌ریزی بزرگی پشت سیاست‌هایش بوده است. ولی ما منتظر ماندیم تا ببینیم چه کسی رئیس‌جمهور آمریکا خواهد شد، بعد هم گفتیم «ترامپ نمی‌تواند تحریم‌ها را برگرداند» یا «کسی در دنیا به حرف او گوش نخواهد کرد». اما این‌طوری که نمی‌شود کار را پیش برد؛ سیاست بین‌الملل منتظر ما نمی‌ماند. در حوزه اقتصاد نیز در دولت دوم آقای روحانی، آرزو و توهم جایگزین کار کارشناسی شد. مصداق بارز ناکارآمدی دوره دوم سیاست ارزی بود. جایی که کارشناسان را کنار گذاشتند و خودشان تصمیماتی گرفتند که مبنای آن به هیچ وجه کارشناسی نبود، بلکه توهمی بود که از نحوه کارکرد اقتصاد داشتند.

 برداشت من از صحبت‌های شما این است که ما در این دو دوره هم در حوزه دیپلماسی و هم در حوزه اقتصاد، نوعی چرخش در تصمیم‌گیری‌ها و عملکردها می‌بینیم. علت این چرخش چه بوده است؟

درباره دیپلماسی نمی‌دانم؛ شاید فشار داخلی بوده، شاید هم نیروی کارشناسی‌شان آنقدر قوی نبوده که بتواند در برابر دو ضربه پشت سر هم دوام بیاورد. یعنی مثلاً توانسته ضربه اول را مهار کند، ولی ضربه دوم را پیش‌بینی نکرده است.

درباره اقتصاد اما به نظرم همیشه دور دوم دولت‌های ایران با دور اولشان فرق می‌کند؛ ابتدا که روی کار می‌آیند، برای بهبود وضع اقتصاد برنامه‌هایی می‌چینند که ممکن است مقداری از آنها غیرواقعی باشد و مقداری از آنها واقعی، ولی حتی واقعی‌ها هم بعداً به مشکلاتی برخورد می‌کند که اولویتش را از دست می‌دهد. گاهی هم جهت‌گیری دولت‌ها عوض می‌شود و مشکلات جاهای دیگر را از نظر سیاسی مهم‌تر می‌بینند. به بیان دیگر، وقتی می‌خواهند رای بیاورند، کنترل تورم برایشان اولویت بزرگی است، اما بعد از رای آوردن، ممکن است اهمیت آن زیر سایه حفظ قدرت یا حفظ موقعیت قرار بگیرد.

ساختار تصمیم‌گیری اقتصادی در ایران به شدت متاثر از ساختار سیاسی غیرکارشناسی است. آقای روحانی در زمینه سیاست خارجی کارشناسان را به‌کار گرفت و آقای ظریف را که سال‌های سال در این زمینه کار کرده بود، در راس وزارت خارجه قرار داد. ولی در زمینه اقتصادی از همان ابتدا که سازمان برنامه و بودجه را احیا کرد، کارشناسان را به کار نگرفت. بدیهی بود که این روش راه به جایی نخواهد برد و بالاخره یک جایی، اولویت‌های سیاسی آقای نوبخت بر نظرات کارشناسی خواهد چربید؛ چون ایشان کارشناس اقتصادی نیست و اولویت‌های سیاسی دارد. در مورد نرخ ارز رسماً اعلام کردند «ملت عزیز، نگران نباشید! هرکس هرقدر ارز می‌خواهد، در اختیارش می‌گذاریم». حال آنکه اگر کارشناس اقتصادی بودند، باید می‌گفتند «ملت عزیز، نگران باشید! ارز نداریم».

این نتیجه غیرکارشناسی بودن ساختار تصمیم‌گیری اقتصادی در ایران است که بعد از مدتی که سیاستمدار قدرت را در اختیار داشت، اولویت کنترل تورم برای او از اولویت‌های سیاسی دیگر متاثر می‌شود و به حاشیه می‌رود. این مساله هم در دوره آقای هاشمی، هم در دوره آقای خاتمی و هم در دوره آقای روحانی اتفاق افتاده است. آقای احمدی‌نژاد البته اصلاً در این قالب‌ها جا نمی‌گیرد!

 شاخص‌های اقتصادی درباره عملکرد اقتصادی دولت روحانی چه می‌گویند؟ آیا وضع امروز اقتصاد ایران (تورم 50درصدی و رشد اقتصادی منفی پنج‌درصدی) را می‌توان نتیجه ناکارآمدی دولت دانست، یا دولت می‌تواند ادعا کند که این وضعیت حاصل مشکلات انباشته در دهه‌های گذشته، یا تاثیر تحریم‌های خارجی است؟ آیا همین تحریم‌ها نتیجه عمل -یا شاید بی‌عملی- دولت نیست؟

شاخص‌های اقتصادی نشان می‌دهند که دولت روحانی حداقل در چند سال اخیر ناکارآمد عمل کرده است. اشاره کردم که در عرصه سیاست خارجی نیز باید بهتر از این عمل می‌شد؛ برجام موجود بود و کسانی که سرنوشت یک مملکت را در دست داشتند، باید پیش از روی کار آمدن ترامپ، پیش‌بینی می‌کردند که اگر او به احتمال یک درصد رئیس‌جمهور شود، ما باید چه کنیم. باید مذاق او و شیوه کارش را می‌شناختیم. همان‌طور که آقای علایی، فرمانده سابق نیروی دریایی سپاه اخیراً گفتند، «بهتر بود زمانی که ترامپ گفت از برجام خارج می‌شوم، با هدف جلوگیری از خروج آمریکا از برجام مذاکره می‌کردیم». ما که یک‌بار مذاکره کرده بودیم، دوباره هم سر میز مذاکره می‌رفتیم تا ببینیم او چه می‌گوید. حالا یا به نتیجه می‌رسیدیم یا نمی‌رسیدیم؛ از وضعیت امروز که بدتر نمی‌شد.

با این نظر کاملاً موافقم که دولت روحانی هم در زمینه سیاست خارجی انفعال داشته است و هم در زمینه اقتصادی. نرخ رشد منفی و تورم بالا -هر دلیلی که داشته باشد- نشانه ناکارآمدی دولت است. اخیراً هم که دولت انتشار آمار را متوقف کرده است. این بدیهی‌ترین نشانه غیرکارشناسی بودن کار اوست. شکستن دماسنج، وقتی بیمار تب دارد، چیزی جز مبارزه با علم و دانش نیست. وقتی دولتی انتشار آمار را متوقف می‌کند، من او را از دسته‌بندی «کارشناسی» به دسته‌بندی «توهم» منتقل می‌کنم.

من البته منکر اثر مشکلات انباشت‌شده یا تحریم‌ها در وضعیت فعلی اقتصاد ایران نیستم، اما برخورد دولت با آنها را مهم‌تر می‌دانم. بله، وقتی یک سیستم یارانه‌ای وجود دارد که به همگان یارانه نقدی می‌پردازد، تغییر دادن آن مشکل است؛ اینجا سوال این است که جهت حرکت دولت به کدام طرف است؟ تلنبار کردن مشکلات بر مشکلات انباشته‌شده قبلی، یا شروع به حل یکی از مشکلات موجود؟ به نظرم در دوره اول آقای روحانی، جهت‌گیری دولت بر حل گام‌به‌گام مشکلات بود، ولی در دور دوم به تلنبار کردن مشکلات روی هم تغییر کرد. حتی وقتی تحریم بازگشت، دولت می‌توانست با یک تصمیم خوب اثر آن را کم کند. وقتی دولت ارز نداشت، می‌توانست بگوید «به جای دلار 4200تومانی، سراغ نرخ بازار که هفت هزار تومان است، می‌روم»، اما به جای آن گفت «به هر کس هرچه خواست، دلار 4200تومانی می‌دهم». بحران‌ها می‌توانند تشدید شوند یا تخفیف یابند. زمانی که بحران ارزی داشت شروع می‌شد، اگر نرخ شش هزارتومانی را می‌پذیرفتند، قیمت دلار هرگز به 19 هزار تومان نمی‌رسید: «سر چشمه شاید گرفتن به بیل / چو پر شد نشاید گذشتن به پیل».

 چرا رئیس‌جمهور ناکارآمدی دولت خود را یک ادعای ناروا می‌داند؟ فکر می‌کنید این ارزیابی واقعی او از وضعیت امروز اقتصاد ایران است، یا این حرف را باید بیشتر در قالب «حرف‌های سیاسی پشت تریبون» تحلیل کرد؟

سیاستمداران همین‌اند. سیاست طبق تعریف این است که شما کاری را بکنید و در عین حال آن کار را انجام ندهید. سیاستمدار اجتماع تناقضات است. برای من قابل تشخیص نیست که این حرف ناشی از باور واقعی آقای روحانی است، یا منافع سیاسی‌شان. به نظرم اهمیتی هم ندارد که ارزیابی سیاستمدار از خودش چیست. ما ابزار ارزیابی را در اختیار داریم و او را ارزیابی می‌کنیم.

زمانی که گزارش صدروزه اول ریاست‌جمهوری آقای روحانی ارائه شد، یا زمانی که یک سال اول او به پایان رسید، من با نگاه به آمارها و روندها نوشتم و گفتم که این دولت عملکرد مناسبی داشته است. آقای روحانی نه پسرخاله من است، نه دشمن من. آن زمان من آن حرف‌ها را زدم و خوشحال بودم که وضع مردم رو به بهبود است. حالا هم که وضعیت اقتصاد بد شده، مستقل از اینکه ارزیابی سیاستمداران از خودشان چه باشد، می‌گویم این روندها خراب شده و ته دلم ناراحتم که مردم باید این فشارها را تحمل کنند. ولی ارزیابی سیاستمداران اینجا هم اهمیت چندانی ندارد.

Advertisements