گفت و گویی داشتم با دوستان تجارت فردا در مورد تصمیم گیری در حوزۀ عمومی که در شمارۀ 309 منتشر شد.
تصمیماتی که افراد می‌گیرند، به‌خصوص تصمیماتی که از حوزه‌های فردی فراتر می‌روند و به عرصه عمومی مربوط می‌شوند را می‌توان با استفاده از مبانی علمی شاخه‌های مختلف تحلیل کرد. در این نوشته، من به نحوه نگرش اقتصاد به تصمیمات اشاره و سعی می‌کنم توضیح دهم که چرا گاهی سیاستمداران تصمیمات اقتصادی «درست» نمی‌گیرند یا تصمیمات اقتصادی «نادرست» می‌گیرند. همچنین، در این نوشته فقط به برخی از نکاتی که در ادبیات اقتصادی در حول اصلاحات اقتصادی وجود دارد اشاره می‌کنم. روشن است که مساله تصمیم‌گیری در عرصه عمومی بسیار فراتر از این نوشته قابل بحث است.
تصمیم خصوصی و تصمیم عمومی
در این نوشته ابتدا تفاوت هزینه و فایده تصمیمات خصوصی و عمومی را توضیح می‌دهم. در انتها به نااطمینانی از شرایط حاکم بر هزینه‌ها و منافع اشاره می‌کنم که سبب می‌شود مدیران و سیاستمداران حتی وقتی که حساب هزینه و فایده اقتضا می‌کند که تصمیمی گرفته شود، محافظه‌کارانه عمل کنند و از تصمیمات حساس بپرهیزند.
اصل اقتصادی حاکم بر هر تصمیم‌گیری، مقایسه هزینه و فایده برای تصمیم‌گیرنده است. چه این تصمیم فردی باشد، مانند خرید کامپیوتر و چه تصمیمی باشد فراتر از فرد، مانند تصمیم یک مدیر یا یک سیاستمدار برای اعمال تغییرات بزرگ.
تصمیمات فردی با هزینه و فایده خصوصی شناخته می‌شوند. منافع داشتن کامپیوتر برای فرد منفعتی خصوصی است، به این معنا که این خود فرد است که از آن بهره می‌برد. همچنین هزینه‌ها هم خصوصی هستند، به این معنا که پول کامپیوتر از جیب فرد پرداخت می‌شود. در چنین حالتی، یک فرد فقط وقتی کامپیوتر می‌خرد که منافع حاصل از آن بر هزینه‌اش بچربد. اینکه هزینه‌ها و منافع در کوتاه‌مدت یا بلندمدت باشند هم تغییری در مساله نمی‌دهد. افراد با در نظر گرفتن نرخ تنزیل زمانی، اثرات آینده را به زمان حال تبدیل می‌کنند و بر مبنای آن تصمیم‌گیری می‌کنند.
تصمیماتی که مدیران و سیاستمداران می‌گیرند، سه تفاوت مهم با تصمیمات شخصی دارند: نخست اینکه این تصمیمات علاوه بر هزینه و منافع خصوصی، هزینه و منافعی برای دیگران هم دارد که در بسیاری از موارد با هزینه و منافع خصوصی زاویه بزرگی دارند. حتی گاهی هزینه‌های عمومی برای فرد تصمیم‌گیر مانند منافع شخصی است و منافع عمومی مانند هزینه شخصی.
تفاوت دوم تصمیمات فردی و عمومی در این است که گاهی هزینه‌ها و منافع عمومی از نظر زمانی با هم تطبیق ندارند، آن هم در شرایطی که نرخ تنزیل زمانی آنقدر بالاست که عملاً فقط زمان حال اهمیت دارد. سیاستمداران ممکن است تصمیماتی بگیرند که منافع فوری دارند، ولی هزینه‌های آنها در بلندمدت ظاهر می‌شوند. سیاستمداری که دوره اوج قدرتش هر لحظه ممکن است به پایان برسد، این انگیزه را دارد که منافع کوچک کوتاه‌مدت را از دست ندهد، حتی اگر به قیمت هزینه‌های بزرگی باشد که در آینده ایجاد خواهد شد. تفاوت زمانی هزینه‌ها و منافع تصمیمات جنبه دیگری هم دارد. این تفاوت سبب می‌شود که ربط هزینه‌هایی که در آینده دور ظاهر خواهد شد با تصمیماتی که مسبب آن هزینه‌ها شده است، روشن و شفاف نباشد. سیاستمداران می‌توانند منافع کوتاه‌مدت یک تصمیم را به رخ رقبا بکشند و از آن استفاده کنند، و وقتی هزینه‌های این تصمیمات ظاهر شد، آنها را به عوامل دیگر نسبت دهند.
سوم اینکه تصمیمات عمومی گاهی نتایجی به بار می‌آورند که جزو اهداف تصمیم نیست و اختیار را از دست تصمیم‌گیرنده هم خارج می‌کند. گاهی واکنش عموم به یک تصمیم عمومی سبب می‌شود که روند وقایع به سمت‌وسویی کشانده شود که در اهداف طرح نبوده است. وقتی سیاستی اتخاذ می‌شود و وضعیت اقتصاد را عوض می‌کند، افراد و گروه‌ها رفتار خود را برای بهره‌گیری حداکثری از شرایط عوض می‌کنند. به عبارت دیگر، گاهی اتخاذ یک تصمیم و دوام آن از دو فرآیند متفاوت تبعیت می‌کنند.
نیروهای نگاه‌دارنده تعادل مخرب
مدل‌های اقتصاد سیاسی که این رفتار را توضیح می‌دهد، بر این اصل استوار هستند که نقاط تعادل اقتصادی حاصل قدرت سیاسی و نحوه توزیع منافع اقتصادی است. از سوی دیگر، تعادل‌های اقتصادی تعیین‌کننده توزیع منافع اقتصادی و قدرت سیاسی در آینده هستند. در نتیجه، وقتی وارد یک تعادل اقتصادی مخرب شدیم، نیروهای نگاه‌دارنده شکل می‌گیرند و دوام آن را تضمین می‌کنند. خروج از این تعادل‌ها متضمن زیان‌های بزرگ برای افراد صاحب قدرت و ثروت است که به سادگی امکان‌پذیر نیست.
این نکته‌ها را با چند مثال توضیح می‌دهم.
مثال اول در شرح تفاوت هزینه و منافع خصوصی و عمومی در تصمیمات سیاستمداران، ورود به جنگ یا بحران است. مشهور است که سیاستمداران آمریکا وقتی در مخمصه‌های بزرگ گیر می‌کنند، می‌توانند با وارد شدن به یک بحران یا جنگ در نقطه‌ای دور از خاک آمریکا از مخمصه نجات یابند. هزینه‌های مالی و جانی جنگ را سیاستمداران نمی‌پردازند، ولی منافع آن، از قبیل ظاهر شدن در نقش قهرمان و نیز منافع مالی جانبی را آنها می‌برند. رئیس‌جمهور اسبق آمریکا که انتخابات سال 2000 میلادی را با اما و اگرهای فراوان پیروز شده بود، در انتخابات بعدی، به واسطه جنگی که در عراق و افغانستان به راه انداخت، با قاطعیت پیروز شد.
نمونه دوم، سیاستهای اقتصادی تضمین‌کننده مصرف است که سیاست محبوب تمامی دولتمردان ایران است. پرداخت یارانه نقدی که بنا بود جای تضمین مصرف از طریق قیمت پایین را بگیرد، تبدیل به سیاستی برای خرید محبوبیت شد. هدفمند کردن یارانه‌ها بر این اصل استوار بود که به جای عرضه کالاهای یارانه‌ای به قیمت پایین، کالاها بدون یارانه ارائه شود و منابع ایجادشده به مصرف‌کننده و تولیدکننده داده شود و بخشی از آن هم صرف پوشش کسری بودجه دولت شود. در عمل، سیاستمدار در جهتی که طراحی شده بود حرکت نکرد، چراکه فواید مستقیم زیادی در آن نمی‌دید. برعکس، تمامی منابع حاصل از طرح هدفمندی، به علاوه هر آنچه از منابع سایر بخش‌ها می‌توانست در اختیار بگیرد را به کار گرفت و با توزیع آن درصدد کسب محبوبیت برآمد.
این سیاست، در شکلی که اجرا شد، در کوتاه‌مدت منافع زیادی برای سیاستمدار داشت. هزینه‌های طرح اما هم غیرمستقیم بود و هم در بلندمدت ظاهر شد. مهم‌ترین آنها کاهش سرمایه‌گذاری در سایر بخش‌ها و نیز افزایش تورم بود. ربط این هزینه‌ها به طرح هدفمندی بر مردم پوشیده بود و زمانی دراز طول کشید تا اثرات آن ظاهر شود. تا آن‌وقت، سیاستمداران از منافع آن بهره‌ها برده بودند.
با استفاده از همین مثال می‌توان دوام سیاست را هم توضیح داد. وقتی که پرداخت یارانه نقدی شروع شد، هیچ سیاستمداری نتوانست آن را متوقف کند. حتی وقتی دولت رقیب بر سر کار آمد، ناچار از ادامه آن شد. هرگونه تغییری در سیاست یارانه نقدی، حتی حذف گروه‌های پردرآمد، با مخالفت مردم و سیاستمدارانی که چشم به حمایت مردم دارند روبه‌رو شده است. تغییری که در نحوه توزیع منابع در نتیجه این طرح ایجاد شد، تمام مردم کشور را ذی‌نفعان این طرح کرده است، هرچند کل کشور از وضع کنونی آن آسیب ببیند. هیچ‌کس به اختیار از این طرح بیرون نخواهد رفت و هیچ سیاستمداری به اختیار از این طرح باز نخواهد گشت، چراکه دشمنی گسترده‌ای برای خود خواهد خرید.
استفاده غیرقابل بازگشت از منابع طبیعی مثالی دیگر است از منافع کوتاه‌مدت و روشن در مقابل هزینه‌های ناشفاف و بلندمدت. مجوز گسترده استفاده از آب‌های زیرزمینی هم برای گروهی از مردم نفع دارد و هم محبوبیت سیاستمدار را افزایش می‌دهد. سالها طول می‌کشد تا مردم هزینه‌های آن را ببینند و حتی در آن زمان هم ربط آن هزینه‌ها به سیاستهای قبلی چندان آسان به نظر نمی‌رسد.
مرجع تشخیص درست از نادرست
اثری که از تفاوت هزینه و فایده خصوصی با هزینه و فایده عمومی حاصل می‌شود، در همه جوامع وجود دارد. با وجود این، مدیران در برخی از جوامع با آسانی بیشتری اقدام به انجام اصلاحات می‌کنند، در حالی که در جوامعی دیگر محافظه‌کارانه عمل می‌کنند و به سختی تن به تغییرات بزرگ می‌دهند. به کرات اتفاق می‌افتد که سیاستی معطل می‌ماند و اجرا نمی‌شود؛ در حالی که به نظر می‌رسد انجام آن برای سیاستمدار یا مدیر نباید هزینه‌های زیادی داشته باشد. این اتفاق در مواقعی می‌افتد که تشخیص سیاست درست از نادرست به سهولت امکان‌پذیر نباشد. وجود نااطمینانی و غیاب داوری که مرجع تشخیص درست و نادرست باشد، چنین شرایطی را رقم می‌زند.
افرادی که برای گرفتن اطلاعات و آمار به مراکز و سازمانهای دولتی مراجعه کرده‌اند، می‌دانند که حتی وقتی قانون به صراحت مدیر یا کارمندی را موظف به ارائه آمار و اطلاعات می‌کند، به کرات مدیران و کارمندان از ارائه آنها سر باز می‌زنند. محافظه‌کاری در انجام وظایف نتیجه نااطمینانی است. اگر مدیر یا کارمندی اطلاعاتی را ارائه کند و نتیجه ناخوشایندی از آن برای سازمانش حاصل شود، تمام سرزنش‌ها، جریمه‌ها و مجازات‌ها نصیب او می‌شود، در حالی که اگر از انجام آن سر باز بزند، همیشه می‌تواند توجیهی برای آن بیابد و حداکثر به کوتاهی در انجام وظایف متهم می‌شود. کمتر می‌توان مدیر و کارمندی را یافت که بتواند در مقابل روسا بایستد و بگوید که کاری که من کرده‌ام، جزو وظایف من بوده است حتی اگر نتیجه نامطلوبی از آن حاصل شده باشد. ساختار داوری قابل اعتماد که از مدیران و کارمندان برای انجام وظایفشان حمایت کند، حتی اگر نتایج آن نامطلوب باشد، در بسیاری از موارد به درستی عمل نمی‌کند. این ساختار داوری همان حاکمیت شفاف و قابل اعتماد قانون است.
نوع رقابت سیاسی
این موضوع در عرصه سیاست شدت بیشتری دارد. سیاستمدار می‌داند که باید کاری بکند. می‌داند که آن کار جزو وظایف قانونی‌اش است. می‌داند که منافع انجام آن کار بسیار و هزینه‌هایش اندک است و حتی انگیزه خصوصی برای انجام آن کار هم دارد. ولی فضای سیاسی آنقدر مغشوش است که او را از انجام هر کاری بازمی‌دارد. در رقابت سیاسی، مساله از حاکمیت قانون فراتر می‌رود و چارچوب رقابت سیاسی را هم وارد مساله می‌کند.
دو مثال این موضوع را روشن می‌کند. نمونه اول این موضوع را می‌توان در نحوه مدیریت بنزین به طور خاص و انرژی به طور عام دید. مبالغی که بابت یارانه بنزین داده می‌شود بر کسی پوشیده نیست. سیاست درست این است که این یارانه حذف شود. برای پرهیز از مخالفت عمومی با افزایش قیمت، می‌توان تفاوت قیمت را مستقیماً به حساب افراد واریز کرد. چنین کاری باعث کاهش مصرف می‌شود که منافع آن هم بر همه آشکار است. همچنین با کاهش مصرف، تولید منابعی آزاد می‌شود که می‌شود در محل‌های دیگر مصرف کرد. تنها اتفاقی که می‌افتد این است که هزینه سفر افزایش می‌یابد. این اتفاق، هرچند با پرداخت مستقیم پول هم جبران شود، خوشایند برخی از افراد نیست. گروه‌های پردرآمد که بزرگ‌ترین مصرف‌کنندگان بنزین هستند از این موضوع ناراضی خواهند بود.
اینجاست که رقبای سیاسی وارد میدان می‌شوند. آنها دولت و مجلس را برای گران کردن بنزین شماتت خواهند کرد. نمونه‌هایی از «گرانی کمرشکن که حاصل گرانی بنزین است» را ارائه خواهند داد و با اتکا به این نمونه‌ها به کوفتن رقیب خواهند پرداخت. اثبات خواهند کرد که پول پرداخت‌شده «حق مردم» بوده است و ربطی به افزایش قیمت بنزین ندارد و با هزاران دلیل سوءمدیریت دولت و مجلس را به مردم اثبات خواهند کرد.
نتیجه این است که نه دولت و نه مجلس انگیزه‌ای برای اصلاح این سیاست نخواهند داشت. حتی اگر همگان بر منافع آن واقف باشند، همین که رقبای سیاسی می‌توانند آن را محملی برای حمله به تصمیم‌گیرندگان کنند، سبب می‌شود که سیاستمداران از انجام آن طفره روند. بحث سیاسی حول اصلاح قیمت بنزین بحث درستی و نادرستی آن نیست، بحث بر سر این است که گروهی هستند که از این سیاست خشنود نیستند و همین امر سلاحی است در دست رقبای سیاسی برای کوبیدن دیگران. به عبارت دیگر، این هزینه و منافع ملموس نیست که تصمیم‌گیر را به انجام یک تصمیم وامی‌دارد، بلکه نوع واکنش رقبای سیاسی و استفاده از نتایج ناخوشایند تصمیمات است که انگیزه برای اتخاذ یک تصمیم یا عدم اتخاذ آن را فراهم می‌کند.
فقدان داور مستقل و قابل اعتماد
مشکلی که در اینجا وجود دارد بیش از آنکه به حاکمیت قانون برگردد، به نوع رقابت سیاسی برمی‌گردد که از نااطمینانی‌های موجود در فضای سیاست و اقتصاد بهره می‌برند. نبود داورهای مستقل و قابل اعتماد برای سیاسیون و مردم که بتوانند هم نااطمینانی در مورد هزینه‌ها و منافع را کاهش دهند و هم در مورد مسوولیت افراد و گروه‌ها در ایجاد شرایط ناخوشایند نظر دهند، به نااطمینانی‌ها دامن می‌زند. رقبا می‌توانند در غیاب داوریِ قابل اتکا هزینه‌ها را برای فرد زیاد کنند.
گزارش‌هایی که از طرف سازمانهای دولتی، مراکز دانشگاهی و مراکز تحقیقاتی غیردولتی در ارزیابی نتایج سیاست‌ها منتشر می‌شود، از سوی رقبا به سیاسی‌کاری متهم و رد می‌شود. نبود مراکز علمی مستقل و قابل اعتماد که در مورد نتایج تصمیمات اقتصادی داوری کنند، به ساختار علمی کشور هم برمی‌گردد.
مثال قیمت‌گذاری دلار در ابتدای سال را در نظر بگیرید. سیاستمدارانی که چنین تصمیمی گرفتند، با ادعای پایین نگه داشتن قیمت کالاها و تنظیم بازارها تصمیم خود را توجیه کردند. این درست است که گروه‌های سیاسی و اقتصادی با نفوذ از این طریق منافع اقتصادی خیره‌کننده‌ای بردند و همین گروه‌ها هستند که حمایت سیاسی و اقتصادی سیاسیون را در آینده تضمین می‌کنند. محاسبه سود و زیان فردی یا گروهی از این تصمیم به جای خود باقی است. ولی این تمامی ماجرا نبود. سیاستمدار در فضایی تصمیم می‌گرفت که نمی‌توانست سیاست «درست» را از سیاست «نادرست» تشخیص دهد.
مجامع علمی کشور در تحلیل نتایج حاصل از قیمت‌گذاری نرخ ارز با هم اختلاف‌نظر شدید داشتند. گروهی قیمت اعلام‌شده (4200 تومان) را بسیار فراتر از «نرخ واقعی دلار» می‌دانستند و نرخ واقعی را نرخی می‌دانستند که قدرت خرید مردم را از کالاهای خارجی افزایش دهد. این گروه مفهومی به نام «ارزش پول ملی» را به عنوان یک ارزش مثبت که باید به هر قیمت به دنبال افزایش آن بود مطرح می‌کردند. در مقابل گروهی هم معتقد به اثرگذاری نیروهای بازار بودند و می‌گفتند دولت باید نرخی را که بازار تعیین می‌کند، دنبال کند، چراکه قیمت بازار است که نشان از میزان کمیابی منابع می‌دهد و باید مبنای تصمیم‌گیری افراد باشد. فارغ از اینکه کدام نظریه درست بود، سیاستمدار در فضایی قرار داشت که حتی اگر می‌خواست تصمیم درست را بگیرد، به دلیل نااطمینانی موجود، نمی‌توانست آن را تشخیص دهد.
هرچند وجود اختلاف‌نظر در میان مراکز علمی امری پذیرفته‌شده است، ولی اختلاف‌نظری تا این حد در موضوعی که ادبیات روشنی در مورد آن در جهان وجود دارد، نشان از ضعف مراکز دانشگاهی است. از آن مهم‌تر اینکه در چنین مواردی، سازمانهای علمی که از نظر ساختاری وابسته به دولتند، ولی از نظر علمی استقلال دارند، باید حرف نهایی را بزنند. سازمان‌هایی مانند بانک‌های مرکزی و مراکز تهیه آمار و اطلاعات اقتصادی بناست که به عنوان داورهای علمی بی‌طرف هم اطلاعات اقتصادی قابل ارجاع تولید کنند و هم تحلیل‌های قابل اتکا از شرایط اقتصادی ارائه کنند که بیانگر نتایج تصمیمات اقتصادی باشند. ولی سازمانهای مستقل در ایران یا وجود ندارند، یا آنقدر سیاسی عمل کرده‌اند که دیگر اعتباری به عنوان داور علمی نتایج سیاستهای اقتصادی ندارند. سازمان‌هایی که بناست دماسنج اوضاع اقتصادی باشند، فقط کافی است یک‌بار به مصلحتی سیاسی دمایی را وارونه نشان دهند تا تمامی اعتبار خود را از دست بدهند. در نتیجه، داوری بی‌طرف در مورد نتایج تصمیمات اقتصادی عملاً از صحنه غایب می‌شود و سیاستمداران را به سمت محافظه‌کاری در تصمیمات می‌راند.
تصمیم‌گیری در حوزه‌های عمومی، با مشکل اساسی انگیزه‌های خصوصی در مقابل منافع عمومی روبه‌رو است. اگر سازوکاری در نظام تصمیم‌گیری تعبیه نشود که هزینه و منافع خصوصی را با هزینه و منافع عمومی هم‌راستا کند، احتمال اتخاذ تصمیمات درست کم می‌شود. ولی حتی در صورت هم‌راستا بودن هزینه‌ها و منافع عمومی و خصوصی، چارچوب‌های رقابت سیاسی و نحوه داوری در مورد نتایج می‌تواند سیاستمداران را به سمت تصمیمات نادرست براند یا آنها را در چارچوب محافظه‌کاری مخرب اسیر کند.
