قدرت و قانون

گفت و گوی جنجالی بین دکتر موسی غنی نژاد و دکتر مسعود درخشان را احتمالاً دیده اید و حواشی ایجاد شده پیرامون آن را دنبال کرده اید.

نکته ای که به نوعی به این بحث مرتبط است، هر چند مستقیماٌ در مورد آن بحث نشد، جایگاه و وزن نسبی قدرت سیاسی (=قدرت بالفعل) و قانون (قدرت بالقوه) است. جوامع انسانی بر مبنای قوانین و قواعد نوشته و نانوشته امور خود را سامان می دهند، و به اصطلاحِ اقتصادی، منابع را توزیع می کنند. در دنیای قدیم تقریباً تمامی قواعدِ ناظر به سامان امور قواعدِ نانوشته بود و قدرت بالفعل حاکمان عملاً تعیین کنندۀ نوع سامان اجتماعی و نحوۀ توزیع قدرت و ثروت بود. در دوران مدرن، سهم قوانین رسمی (قانون اساسی، قوانین مصوب مجالس، مقررات وضع شده توسط قوه مجریه و امثال آن) بزرگتر شده است و در برخی از کشورها به تدریج توانسته است حوزۀ نفوذ صاحبان قدرت سیاسی را محدود کند و دسترسی به منابع و فرصتها را برای گروه های بیشتری از مردم فراهم کند. ولی حتی در همین کشورها هم قدرت سیاسی نقش بزرگی در توزیع منابع و فرصتها بازی می کند. یک مثال مشهور آن این است که در بسیاری از کشورهای توسعه یافته زنان، سیاه پوستان، و بسیاری از اقلیتها از بسیاری از حقوق اقتصادی و اجتماعی محروم بودند، علی رغم اینکه قانون اساسی چنین محدودیتی را در بر نداشت. آنچه این محدودیتها را ایجاد می کرد، تفسیر قانون بود که در دوره ای زنان و اقلیتها را جزو افراد دارای حقوق محسوب نمی کرد، ولی در دوره ای دیگر تفسیر دیگری همان گروهها را دارای حقوق اعلام کرد. تفسیر قانون در نهایت وابسته به توزیع قدرت واقعی است.

در ادبیات اقتصاد سیاسی مدلهایی وجود دارند که این ساختار را و نقش قدرت بالفعل و قدرت قانونی را توضیح می دهد. من مدلی که عاصم اغلو در یادداشتهای درس اقتصاد سیاسی می دهد را برای درک این ساختار مفید می دانم. این مدل، تعیین عملکرد اقتصادی را در چرخۀ توزیع منابع و سامان سیاسی نشان می دهد و نقش قدرت رسمی و بالفعل را در این چرخه روشن می کند.

ساختار مدل چنین است:

یک جنبه در لایۀ نخست این مدل می گوید که ساختار سیاسی موجود(Political Institutions)، یعنی اینکه چه سازمانهای سیاسی در جامعه فعالیت می کنند و ساختار تصمیم گیری سیاسی چگونه است (رای اکثریت، حکومت فردی، محدودیتهایی که بر قدرت سیاسی اعمال می شود، میزان توازن قدرت رسمی سیاسی و…) تعیین می کند که توزیع قدرت قانونی چگونه باشد (de jure political power). طبیعی است که نیروهای سیاسی از قانونی که قدرت آنها را محدود کند، پرهیز می کنند. هرچه ساختار سیاسی انحصاری تر باشد، قوانین تصویب شده بیشتر به نفع گروههای صاحب نفوذ خواهد بود. اگر طبق ساختار تصمیم گیری سیاسی، گروههای وسیعی از جامعه در تصمیم گیری ها دخیل باشند، احتمال اینکه قانون تصویب شده فراگیر تر باشد بیشتر می شود.

جنبۀ دیگر در این لایه، نحوۀ توزیع منابع جامعه (Distribution of Resources) است که تعیین کنندۀ قدرت بالفعل (de facto political power) است. گروههایی که فرصتهای اقتصادی را در اختیار دارند، قدرت سیاسی دارند. افرادی که پول دارند و می توانند پول بسازند، می توانند تصمیم گیران سیاسی را در جهت اهداف خود به کار بگیرند. این امر هم از طرق رسمی مانند کمک مالی در دوران انتخابات و هم از طرق غیر رسمی و غیر قانونی مانند رشوه و بده بستان متقابل اتفاق می افتد.

لایۀ دوم می گوید که ترکیب قدرت بالفعل (de facto political power) و قدرت قانونی (de jure political power) تعیین می کند که چه نوع قوانینی در اقتصاد حاکم باشد (Economic Institutions). درجۀ رقابت و انحصار در اقتصاد، میزان مالیاتها و پرداختها به گروههای مختلف، قوانین ناظر بر تجارت، سرمایه گذاری دولتی و سوبسید دولتی در فعالیتهای خاص و … همگی ماحصل ترکیبی از قوانین موجود و قدرت بالفعل گروههای موجود در جامعه است. این ترکیب قوانین و قدرت بالفعل علاوه بر ساختار اقتصادی، نهادهای سیاسی در آینده را هم تعیین می کند. قدرتمندان قانونی و قدرتمندان بالفعل تعیین کنندۀ ساختار سیاسی آینده (Political Institutions) هستند.

در لایۀ سوم به عملکرد اقتصادی (ٍEconomic Performance) می رسیم که ماحصل قوانین اقتصادی (Economic Institutions) است. مثلاً قوانینی که انحصار ایجاد کنند یا مانع از تشکیل انحصارات نشوند، لاجرم منجر به ناکارآمدی می شوند و عملکرد اقتصادی را تضعیف می کنند. قوانینی که تجارت را محدود کنند، باعث ایجاد انحصار و افزایش ناکارآمدی می شوند. انحصار همچنین باعث افزایش سرمایه گذاری در فعالیتهای نامولد از جمله خرید حمایت سیاسی می شود.

در همین لایه، قوانین اقتصادی تعیین می کنند که منابع جامعه در آینده در دست چه کسانی باشد. قوانین مشوق انحصار و موانع تجاری با کنار زدن رقبا منابع را در دست گروههای خاص محصور می کند. در حالی که قوانین مشوق رقابت منابع را از دست ناکارآمدها خارج کرده و به دست افرادی می رساند که می توانند با نوآوری کالاها و خدمات بهتری به بازار عرضه کنند.

در این چرخه، آنچنان که از زیر نویس t و t+1 بر می آید، دو متغیر نهادهای سیاسی (Political Institutions) و توزیع منابع جامعه (Distribution of Resources) متغیرهایی هستند که در هر دوره بازتولید می شوند و ممکن است به درجات تغییر کنند. همین است که می تواند چرخه را تا ابد باز تولید کند.

عوامل دیگری مانند تغییرات وسیع تکنولوژی (مانند اینترنت)، شوکهای طبیعی (مثل خشکسالیهای طولانی)، شوکهای عرضه و تقاضا، شوکهای سیاسی و اجتماعی، جنگها و درگیریهای داخلی و خارجی، رانت منابع طبیعی، روابط سیاسی و اقتصادی خارجی، حرکت منابع میان بخشها و نیز از درون به بیرون (مهاجرت به خارج) یا بر عکس، و بسیاری عوامل مشابه، که میزان اثر گذاری هر عامل را تعیین می کنند، را می توان به مدل افزود.

با این مدل می رویم به سراغ بحثی که دکتر غنی نژاد در مورد اصل 43 و 44 قانون اساسی مطرح کرد و آنچه بعدا در اقتصاد ایران اتفاق افتاد.

شواهد کافی وجود دارد برای اینکه اندیشه های چپ دراصول اقتصادی قانون اساسی حضور دارد. تقریباً تمامی فعالیتهای بزرگ اقتصادی به دولت محول شده است. اینکه این امر ناشی از نفوذ اندیشۀ یک فرد یا یک جریان باشد، می تواند محل بحث باشد. افراد و جریانهای تاثیر گذار در اول انقلاب عمدتاً گرایشهای چپ داشتند. این گرایشها حتی در گروههایی که سعی می کردند خود را از چپها متمایز کنند هم دیده می شد. مذهبیون و بخصوص مذهبیون سنتی کمتر با اندیشه های چپ همخوانی داشتند. ولی در میان مذهبیون هم گروههایی که سعی می کردند با اندیشه های روز و با جوانان ارتباط برقرار کنند، لاجرم اندیشه های چپ ظهور داشت. این امر در فضایی اتفاق می افتاد که نظم سیاسی قبلی از میان رفته بود و انقلابیون در صدد بودند نظم جدیدی بسازند. در این نظم جدید، دولت، یعنی انقلابیون، دست بالا را در اقتصاد می گرفت و قانوناً بر منابع مسلط می شد. حتی افرادی که از دید نظری با اندیشه های چپ موافق نبودند، در عمل از این ساختار متنفع می شدند و لذا لزومی به مخالفت نمی دیدند. این ساختار بود که اصول اقتصادی قانون اساسی را ساخت و به دولت جدید قدرت قانونی (de jure political power) دخالت در اقتصاد را داد.

نکته ای که دکتر غنی نژاد هم به آن اشاره کرد، این بود که شاید تنها گروهی که با این دیدگاه موافق نبود گروه مذهبی سنتی بود که هم به دلایل نظری (عمدتاً فقهی) و هم به دلایل عملی (ریشه در تجارت داشتن) با این ساختار مخالفت می کرد. این گروه قدرت بالفعل (de facto political power) داشت و توانست در عمل رفتار دولت را در برخی جنبه ها به نفع خود تغییر دهد. بازرگانی خارجی که طبق قانون اساسی می بایست انحصاراً در دست دولت قرار می گرفت، در عمل توسط افرادی اداره می شد که خود بخشی از دولت شده بودند. به عبارتی، انحصاری که دولت طبق قانون در این حوزه ها داشت، تبدیل به انحصار افراد و گروههای خاص شد. این ساختار بعداً خود را تحکیم کرد و شاید بتوان گفت که مهمترین ویژگی ساختار اقتصادی ایران شد. همان که از آن به سرمایه داری خصولتی یاد می شود.

افراد و گروههایی که طبق قانون کنترل منابع را دراختیار داشتند، به تدریج تبدیل به قدرت بالفعل هم شدند و ساختار یا نهادهای جدید اقتصادی را شکل دادند. به نظر من بهترین توصیف این ساختار اقتصادی، در کلمۀ «انحصار» خلاصه شده است. انحصار به معنای توانایی کسب درآمد مازاد (رانت) از طریق ممانعت از ورود افراد و گروههای دیگر (که احتمالاً کارآمدتر هستند) است. در بسیاری موارد این انحصار در قالب شرکتهای دولتی به ظهور می رسد که انحصار قدرت سیاسی بر توزیع منابع را تضمین می کند. ولی حتی وقتی که خصوصی سازی می شود آنچه کمابیش ثابت می ماند، انحصار است که به واسطۀ کنترل دولت از یک سو و سهم خواهی شرکتها از سوی مقابل ادامه می یابد.

داستان خودروسازان ایران شاهدی کافی است برای مدل فوق. انحصاری (Economic Institutions) که قدرت رسمی و قدرت بالفعل (de facto political power) ایجاد کرده اند که به گفتۀ مسئولین دولتی، کسی نمی تواند با آنها در بیافتد. ناکارآمدی گسترده ای را بر اقتصاد تحمیل کرده اند (ٍEconomic Performance) و همزمان منبع توزیع رانتهایی همستند که حفظ ساختار موجود را تضمین می کنند.

وجود چنین چرخه هایی به این معنی نیست که راه گریزی از آن نیست. ولی من این راه حل را جایگزین شدن یک فرد با فرد دیگر یا یک گروه با گروه دیگر نمی دانم. شاید شروع این چرخه با نگرش ایدئولوژیک به اقتصاد شروع شده باشد. ولی آنچه مهم است وجود چرخه هایی است که ساختار موجود را باز سازی می کند. راه حل هم از شکستن این چرخۀ موجود می گذرد. در مورد خاص خودرو سازی، به نظر من شروع راه حل، رفع محدودیت واردات است بدون هر محدودیتی بجز تعرفه ای مشخص.

پس نوشت:در مورد بحث دکتر غنی نژاد و دکتر درخشان نکات بسیاری مطرح شد و برخی از آنها به سایتهای طنز هم کشیده شد. نکته ای که به آن اشاره نشد این بود که مجری در اشاره به انقلاب، از اصطلاح «انقلاب 1979» استفاده کرد!