بحثی پیرامون مشکلات کنونی اقتصاد ایران

مقاله‌ای که دکتر نیلی در شمارۀ 158 تجارت فردا منتشر کرد قصد دارد مهم‌ترین مشکلات اقتصاد ایران را شناسایی و اعلام کند و نیز اثر توافق اخیر در مورد برنامۀ هسته‌ای بر حل این مشکلات را با توجه به مزیت‌ها و تنگناهای اقتصاد ایران روشن کند. به نظر من این نوشته در بخش اول که شناسایی مشکلات اصلی اقتصاد ایران است نتوانسته موفق باشد. مشکل بیشتر به دسته‌بندی آنها برمی‌گردد. بعلاوه سطح مشکلات ارائه شده تفاوت زیادی با هم دارد. برخی مانند بازار دوگانۀ ارز مشکلی است که حل آن در صورت پذیرفتن اصل عدم دخالت قیمتی توسط دولت به سادگی قابل رفع است و برخی از آنها مانند مشکل آب و محیط زیست بسیار فراتر از سیاست کوتاه‌مدت و میان‌مدت دولت را در بر می‌گیرد. در نتیجه این نوشته در اندازه‌های سایر نوشته‌های دکتر نیلی روشن کننده نیست. بخش دوم مقاله روشن‌تر است و تا حدی بخش اول را هم روشن‌تر می‌کند.

بعد از خواندن آن، فکر کردم بد نیست برای تمرین خودمان هم که شده سعی کنیم به سؤالی به بزرگی «مشکلات اقتصاد ایران»  پاسخ دهیم. نه اینکه تصمیم گیران نشسته اند منتظر اینکه ما برایشان نسخه بدهیم، بلکه برای اینکه خودمان تمرینی کرده باشیم.

برای درک بهتر مشکلات اقتصاد ایران پیشنهاد می‌کنم مقالۀ دکتر نیلی را از انتها به ابتدا بخوانید.

1. گشایش‌های بالقوه‌ی لغو تحریم‌ها

دو نوع گشایش در مقابل ایران است. نخست گشایش در کسب منابع شامل فروش نفت بیشتر و انتقال ارزانتر ارز حاصل از آن به کشور و نیز آسانی واردات و صادرات سایر کالاها و نقل و انتقال پول است. محدودیت‌های ناشی از تحریم‌ها بیش از هر اثر دیگر بر اقتصاد ایران را از کسب منابع مالی محروم کرد. از آنجا که این محدودیت بیش از هر بخش دیگر دولت را که صادرکنندۀ نفت و سودبرنده از ارز حاصله است در تنگنا قرار داد. همین بود که هم‌رایی کاملی بین تمامی حکمرانان و تصمیم‌گیران در ایران ایجاد شد برای رفع این تنگنا. با رفع تحریم‌ها موانع کسب منابع مالی برای دولت کاهش می‌یابد. لغو محدودیت صادرات نفت خام، آزاد شدن منابع ارزی، فراهم آمدن امکان فاینانس، افزایش صادرات غیر نفتی، کاهش هزینۀ واردات، و ارتباط با نظام بانکی بین‌المللی همگی در همین نوع گشایش طبقه‌بندی می‌شوند. این گشایش نقشی که ما در صد سال اخیر داشته‌ایم و تحریم‌ها از ما دریغش داشتند را به ما برمی‌گرداند یعنی نقش صادر کنندۀ نفت و خریدار محصولات تکنولوژیکی (یا همان فروش مواد خام و خرید دانش).

نوع دوم گشایش، امکان بده‌بستان راحت‌تر و ارزان‌تر با شرکت‌های خارجی است. شرکت‌های ایرانی می‌توانند با شرکت‌های خارجی وارد همکاری شوند، کاری که تقریباً تمامی شرکت‌های پیشرو در کشورهای در حال توسعه می‌کنند. این مشارکت کلید اصلی وارد شدن به اقتصاد جهانی در نقشی بجز صادرکنندۀ نفت و خریدار تکنولوژی است. نرم‌افزارهایی مانند دانش مدیریت، بازاریابی، حسابداری، بیمه، فاینانس و امثال اینها در اقتصادهای توسعه یافته بسیار متفاوت است از آنچه ما در بسیاری از بخش‌های اقتصادی داریم. مشارکت در تولید برای بازارهای جهانی با شرکت‌هایی که از این دانش بهره‌مندند مؤثرترین راه انتقال تکنولوژی و افزایش تولید از طریق افزایش بهره‌وری است. اقتصاد ایران قبل از تحریم‌ها از چنین امکانی برخوردار بود ولی از آن استفاده نمی‌کرد. تغییری بنیادین در سیاست‌های حکمرانان لازم است، از نوع تغییر در سیاست مذاکره با آمریکا که تنها راه حل مشکل هسته‌ای ایران بود، تا اقتصاد ایران به سوی استفاده از این نوع گشایش روی بیاورد. این امکان به واسطۀ تحریم‌ها به طور موقت از میان رفته بود و با برداشتن تحریم‌ها دوباره بازخواهد گشت. ولی مشکل اصلی این است که سمت و سوی اقتصاد ایران در جهت استفاده از چنین امکانی نبوده است و تحریم‌ها در این زمینه نقشی نداشته اند. سیاست‌های حکمرانان تعیین کنندۀ این سمت و سو بوده‌است.

این دو نوع گشایش در واقع همواره دو نوع نگرش به مدیریت اقتصاد کشور بوده‌است. اقتصاددانان طرفدار اقتصاد رقابتی یا همان بازار آزاد همواره سعی در راندن اقتصاد ایران به سمت نگرش تعاملی داشته‌اند. سیاست‌مدارن و برخی اقتصاددانان که تقابل را به منزلۀ «فرصت» تلقی و آن را مترادف با استقلال و خودکفایی می‌دانسته‌اند نگرش اول را عملاً در اقتصاد ایران اجرا کرده‌اند. نتیجه این شده است که اقتصاد ایران از مشکلات اساسی رنج می‌برد. در زیر من طبقه‌بندی خودم از این مشکلات را ارائه می کنم. نوع نگرش من ابداع تازه‌ای نیست. این نگرش تقریباً منطبق است با نظر بسیاری از اقتصاددانانی که به اقتصاد رقابتی و تعامل با دنیا به عنوان راه عمومی اقتصاد ایران معتقدند. تفاوت ممکن است در طبقه بندی باشد و اولویت‌ها.

مشکلات اقتصاد ایران

نخست: اقتصاد ایران دچار برخی معضلات است که ناشی از قیمتهای نادرست است. بازار ارز و انرژی دو نمونۀ بارز این معضلات است. داستان ثبات اسمی نرخ ارز در دوران وفور ارز نفتی در دهۀ پیش و نکبت‌هایی که اقتصاد ایران (بخصوص بنگاه‌های تولیدی که کالاهای قابل واردات تولید می‌کردند) دچارشان شده بود، آنقدر تکرار شده‌است که همگان از آن آگاهند. با این وجود باز هم شاهدیم که بازار ارز در حال حاضر بازاری دوگانه است و افزایش نرخ اسمی ارز به مراتب از افزایش تورم کمتر است. این مشکل دیر یا زود ممکن است در قالب افزایش دفعتی همراه با نوسانات شدید نرخ ارز اثر خود را در اقتصاد نشان دهد.

مشکل مشابه در تعیین دستوری قیمت بنزین هم وجود دارد و اثر خود را در قالب هزینه های بزرگ برای واردات بنزین و مصرف آن توسط اقشار متوسط به بالا و در نهایت آلودگی شدید تهران و شهرهای بزرگ نشان داده است. قیمت بنزین حتی برای پوشش هزینه‌های تولید و واردات آن هم کفایت نمی‌کند چه برسد برای پوشش دادن هزینۀ عظیمی که از طریق آلوده کردن محیط زیست به جامعه تحمیل می‌کند. آنچه این مشکل را تشدید می‌کند راه‌حلی است که دولت تاکنون در پیش گرفته است. جابجا کردن قیمت راه حل دائمی نیست، هم به این دلیل که نیاز به اجرای پیاپی دارد و هم به این دلیل که بر مبنای ربط دادن قیمت به کمیابی منابع نیست.

دوم: بخش دیگری از مشکلات اقتصاد ایران به رفتار بلند مدت آحاد اقتصادی اعم از بنگاهها، مردم و دولت در  بر می‌گردد و زیر ساختارهای جامعه را متاثر می‌کند. محیط زیست در معنای اعم آن در این حوزه قرار می‌گیرد. مشکل شناخته شدۀ استفادۀ بیش از ظرفیت از منابع طبیعی در ایران مانند بسیاری از کشورهای درحال توسعه و نیز مانند کشورهای توسعه یافته در نیم قرن یا یک قرن پیش وجود دارد. این عرصه دقیقاً از جملۀ حوزه‌هایی است که اقتصاد بازارهای رقابتی به دولت اجازۀ ورود حساب شده در قالب تنظیم‌کنندۀ مقررات حاکم بر استفاده را می‌دهد. مسئله‌ای که در این میان وجود دارد این است که این مشکلات در زیرساختارها ربطی به تحریم یا رفع تحریم ندارد. راه حل مسئلۀ محیط زیست هم راهی کوتاه مدت نیست که به این دولت و آن دولت ربط داشته باشد، بلکه سیاستی بلند مدت است که از طریق یافتن توازن بین ملاحظات محیط زیستی و توسعۀ اقتصادی ممکن می‌شود.

سوم، بزرگترین مشکلات کشور به رفتار دولت برمی‌گردد. تعریفی که من از این مشکل دارم عدم تعریف و اعمال حق مالکیت متقابل دولت و آحاد اقتصادی است. مشکل بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به صندوق‌های بازنشستگی، بانک‌ها، تامین اجتماعی، و صدها شرکت خصوصی که به دولت کالا و خدمات فروخته‌اند، مشکل عدم پرداخت مالیات توسط بیش از نیمی از اقتصاد، مشکل شرکت‌هایی که به گوشه‌هایی از دولت یا بخش‌های دیگر حاکمیت مرتبطند و عدم تمکین آنها از قوانین دولت حتی توسط آنهایی که به دولت متصلند، مشکل گروههایی از جامعه که در تلۀ فقر می افتند و راه برون رفت ندارند، و البته کسری بودجۀ مزمن دولت همگی از این مشکل ناشی شده‌اند.

با توجه به بحرانی بودن وضع بودجۀ دولت، سؤال نخست در این حوزه این است که دولت چه نگرشی به بدهی‌های خود دارد؟ آیا آنها را به عنوان پولی می‌بیند که به دلیل اینکه دچار کمبود بودجه بوده از سازمانی یا فردی گرفته و هر وقت داشت پس خواهد داد؟ یا آن را تعهدی می بیند که هر یک روز دیرکرد در پرداختش به معنای ضرری است که به آن سازمان یا فرد تحمیل می‌کند و در مقابل آن مسئول است؟ در یک نظام با حقوق تعریف شده هر یک ریالی که دولت به هر بخشی از اقتصاد بدهکار می‌شود چه به دلیل قرض یا به دلیل خرید کالا وخدمت، پولی است که تغییر ارزش بین زمانی آن تا زمان باز پرداخت باید به صورت بهرۀ وام محاسبه و پرداخت شود. در بسیاری از کشورهای توسعه یافته بخش بزرگ‌تر بودجۀ سالانه پرداخت‌های الزامی دولت در تامین اجتماعی، بهداشت، و سود بدهی‌های دولت است. این بخش حتی نیاز به چانه زنی سیاسی هم ندارد و دولت به طور خودکار باید این پرداخت‌ها را انجام دهد. سابقۀ دولت آمریکا در اجرای تعهداتش آنچنان قابل اعتماد است که حتی با وجود نرخ بهرۀ تقریباً صفر، اوراق بهادار دولت آمریکا پرطرفدارترین اوراق بهادار جهان است. به عبارت دیگر، بزرگ‌ترین منفعت خوش حسابی دولت آمریکا این بوده است که می‌تواند با نرخ بهرۀ صفر از تمام دنیا قرض بگیرد. آیا دولت ایران چنین نگرشی به بدهی‌های خود دارد و یا می‌تواند به آن سمت حرکت کند؟

پاسخ به این سؤال می‌تواند به شکلی سازمان یافته مشکل تامین مالی دولت در ایران را هم بهبود دهد. در شرایط کنونی که مسئلۀ مالی دولت ایران به معضلی بزرگ تبدیل شده است، تعریف و اجرای دقیق و بدون اغماض حق طلب‌کاران از دولت به دولت این امکان را می‌دهد که  نه تنها بدهی‌های کنونی خود را به اوراق بهادار مطمئن تبدیل کند، بلکه اوراق جدید برای تامین مالی منتشر کند و از مردم وام بگیرد. در غیاب تعریف و اجرای حق مالکیت بدهکاران، نه بدهی‌ها پرداخت می‌شود و نه کسی به میل و اختیار به دولت وامی می‌دهد و کالایی می‌فروشد. فروش اوراق قرضۀ دولتی در غیاب اجرای دقیق تعهدات مالی دولت غیر ممکن است.

مشکل نقدینگی در شرکت‌ها در واقع عدم توانایی بانک‌ها در پرداخت وام است. گزارش دقیق از مشکل بانک‌ها و دلالیل و تبعات آن وجود ندارد و لذا فقط می‌توان به حدس بسنده کرد. حدس من این است که مشکل بانک‌ها مستقیم و غیر مستقیم ناشی از وام‌های دستوری است که بانک‌ها به شرکت‌های و افراد توصیه شده از سوی دولت داده‌اند. بخش مستقیم این مشکل وام‌های بزرگ به شرکت‌های دولتی است که از پرداخت آن سر باز می‌زنند. بخش غیر مستقیم آن به واکنش بانک‌ها برمی‌گردد که برای خارج کردن منابع از دست‌اندازی‌های دولت، آنها را وارد فعالیت‌هایی کردند که در حال حاضر به دلیل رکود امکان سودآوری ندارند. در نهایت این مشکل برمی‌گردد به عدم شناسایی استقلال مالی بانکها غیرشفاف بودن روابط مالی دولت با بانکها که بنگاه‌های اقتصادی‌اند و باید با محاسبۀ سود و زیان فعالیت کنند.

سمت دیگر مشکل بخش مالی دولت درآمدهای مالیاتی است که به وضوح بسیار کمتر از ظرفیت اقتصاد است. بدون مالیات‌گیری مؤثر تصور اینکه بتوان بخش مالی عمومی درستی داشت، تقریباً محال است. در اینجا هم به سؤالاتی برمی‌خوریم که پاسخ به آنها به فهم مشکل کمک می‌کند. چه بخش‌هایی از اقتصاد فرار مالیاتی عمده را دارند؟ آیا مشکل در قوانینی است که بر این حوزه حاکم است یا صرفاً دولت در جمع آوری مالیات ناتوان است؟ چه بخشی از این فرار مالیاتی به ناشفاف بودن رفتار دولت و یا غیر معقول بودن نرخ‌ها بر می‌گردد و چه بخشی از آن جرم مالیات‌دهندگان محسوب می‌شود که باید با اعمال مجازات اصلاح شود؟ آیا دولت می‌تواند در مقابل گروه‌های پرقدرت اقتصادی که مالیات نمی‌دهند و از قدرت سیاسی هم به عنوان پشتوانۀ رفتار خود سود می‌برند، ایستادگی کند و آنها را وادار به تمکین کند؟ در سوی دیگر قضیه هم آیا دولت حاضر است از بنگاه‌ها در مقابل سازمان‌هایی که به انواع دلایل موجه و ناموجه از فعالیت‌های اقتصادی وجوهی دریافت می‌کنند، حمایت مؤثر بکند؟

بخش دیگر مشکلات ناشی از عدم تعریف و اجرای مناسب حوزۀ  اعمال قدرت دولت به فعالیت‌هایی برمی‌گردد که نباید انجام دهد و انجام می‌دهد، و نیز فعالیت‌هایی که انجام نمی‌دهد و باید انجام دهد.

دولت و سازمان‌های وابسته به دولت هزاران نوع مجوز تعریف کرده‌اند که مانع اصلی تولید است. گزارشی که اخیراً در تجارت فردا از فرایند شناسایی و حذف این مجوزها منتشر کرد، بخوبی عمق دخالت‌های مشکل‌آفرین را نشان می‌دهد. این موانع توسط دولت ایجاد شده‌اند و تنها مرکزی که می‌تواند آنها را رفع کند دولت است. این فعالیت‌ها از جمله مهم‌ترین مواردی هستند که دولت نباید انجام دهد و انجام می‌دهد. لیست چنین فعالیت‌هایی بسیار فراتر از مجوزها است. بنگاه‌داری دولت در ایران امری شناخته شده است، هم به واسطۀ وسعت فعالت‌های اقتصادی که انجام می‌دهد و هم به دلیل فضای انحصاری که برای خود تعریف می‌کند که بخش خصوصی را در منگنه قرار می‌دهد.

روی دیگر سکۀ مشکل عدم تعریف حوزۀ دولت، فعالیت‌هایی است که دولت باید انجام دهد و از آن سر باز می‌زند. مهم‌ترین آن‌ها تعریف نظام جامع حمایت از اقشار فقیر است. این نظام‌ها در بسیاری از کشورها طراحی و اجرا شده‌اند، در نتیجه نیازی به ابداع مجدد آنها نیست. نظام تامین اجتماعی تور حمایتی است که از درافتادن افراد در فقر شدید و گیر کردن در تلۀ فقر جلوگیری می‌کند. وجود چنین نظامی سبب می‌شود که اصلاحات قیمتی در اقتصاد به سهولت بیشتری انجام شود چرا که گروه‌های سیاسی و اقتصادی که به دلیل آسیبی که احتمالاً افراد فقیر از این اصلاحات می‌خورند، همواره سد این اصلاحات شده‌اند. انتظار می‌رفت دولت کنونی نظام پرداخت یارانۀ نقدی به همۀ افراد را به سمت چنین نظامی تغییر جهت دهد، تا هم از مشکل‌زایی برای افراد فقیر جلوگیری شود و هم بار بودجه‌ای خود را سبک‌تر کند.

باید و نبایدهای سیاست‌گذاری در ایران در دوران بعد از تحریم ربطی مستیم دارد با تعریفی که از مشکل داریم. اگر مشکل را در کمبود بودجه ببینیم، کسب منابع را در اولویت قرار خواهیم داد، نه به قیمت‌های نسبی دست خواهیم زد و نه اقدام به اصلاح رفتار دولت خواهیم کرد. برشمردن مزایای اقتصاد ایران هم، چه در زمینۀ منابع یا نیروی انسانی یا موقعیت جغرافیایی مناسب کشور، در صورتی که مشکل را در کمبود بودجه ببینیم، بی‌فایده خواهد بود.

تا اینجای بحث که پیش آمدیم، بگذارید پیش بینی خودم را از اتفاقات پیش رو هم بگویم. بهترین بخش گشایش‌های حاصله از لغو تحریم‌ها بیشتر از نوع فرصت‌اند تا منابع. منابع آنقدر دفعتی و بزرگ نخواهد بود که تکان بزرگی به اقتصاد بدهد. در نتیجه به احتمال زیاد دولت با منابع حاصله همان رفتار را خواهد کرد که همۀ دولت‌ها در ایران با افزایش درآمد کرده‌اند، یعنی سوراخ‌های هزینه‌ای را پوشش خواهد داد. اصلاحات اساسی هم کژدار و مریز پیش خواهد رفت.

در چنین حالتی چه فایده‌ای دارد طرح چنین مباحثی؟ تنها فایده‌ای که از مباحثی این‌چنینی بدست می‌آید جنبۀ آموزشی آن است. افرادی که در این حوزه‌ها وارد می‌شوند بیشتر احتمال دارد که رفتار مخرب بروز ندهند. همین مقدار هم برای اقتصاد ایران غنیمت بزرگی است.